地方产业投资基金热能否见效仍然存疑

2017-04-18 11:31:38来源:海外网
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与世界主要国家相比,我国政府部门的一个突出特点就是深度介入了经济体系中生产和分配。政府要涉入经济生产的投融资进程,必然会产生融资需求。在我国,中央政府除了财政收入外,可以发行国债融资。但地方政府在过去相当长的时间里不能发行地方债。一些地方政府通过其旗下的融资平台绕过该限制,在金融市场上进行融资。这些地方融资平台债务结构并不透明,有些还存在着大量的或有债务。2009年底的四万亿投资加重了这一情况。

2014年,国务院发布了43号文来加强对地方融资平台的监管,至此之后,地方融资平台融资受到了严格限制,地方政府举债也只能靠PPP和债券融资,可每年的融资额度却受到中央的控制。但从政治安排上来看,因为地方政府的激励结构并没有变,所以其融资需求也变化不大。而中央政府在控风险的同时,也需要地方政府能够在发展经济上有所突破。因此,如何找到一种兼顾中央政府、地方政府和市场需求的地方政府融资方式,就显得极为重要。

鉴于此,中央政府从2013年起,就着重推出PPP融资模式,希望能够促成政府和私人之间的合作,基于提供产品和服务出发点,达成特许权协议,形成“利益共享、风险共担、全程合作”伙伴合作关系。可是PPP项目大多收益低,周期长。私人投资者参与积极性有限。据财政部部长肖捷透露,2016年底,PPP项目总投资为2.2万亿元,落地率刚超过30%。与此同时,政府力主的另一种融资机制——产业投资基金,发展十分迅速。据统计,截至2016年9月底,国内共成立980支政府引导基金(其中789支已披露基金规模),基金规模达3.3万亿元。按照官方定义,产业投资基金和私募股权基金类似,本质上是一种融资媒介,吸引社会资本以股权形式介入项目。安邦智库认为,产业投资基金或许可能在一定程度上,达成中央政府和地方政府之间的合作,但对于产业发展能够起到多大作用仍然存疑。

从激励角度来看,中央政府方面有三个目标:一、满足地方政府合理的融资需求;二、在产业发展上有所进步;三、金融风险可控。而产业投资基金在这三个方面都有所助益。比如,4月8日,天津新启动的海河产业基金,它分为引导基金、母基金、子基金三级架构,由天津市政府出资200亿元设立政府引导基金,并力图通过母基金和子基金的设置,来撬动社会投资5000亿元。如果海河产业基金达到预期目的,将对地方投资是一个不错的提振。而且在其目标投资领域上,高端装备制造、新一代信息技术、航空航天、新材料等十大支柱产业和重点支持海洋工程装备、高档数控机床、集成电路等七大新兴产业均赫赫在列。这也和国家制造强国建设领导小组推动的《中国制造2025》的目标行业深度契合。在金融风险防范上,海河产业基金负面清单上声明不得投资二级市场股票、期货、房地产、证券投资基金、评级AAA级以下的企业债、信托产品、非保本型理财产品、保险计划及金融衍生品。而且对于名股实债等变相增加政府债务的行为有着明确禁止。或许正是因为海河产业投资基金满足了中央政府的内在要求,才得以获批如此规模的基金。

在地方政府方面,他们主要有两个目标:一、可以有灵活使用的融资渠道;二、满足增加投资的需求。产业投资基金的形式,因为有第三方基金管理人的存在,可以增加资金运用的市场化,提升效率。并在一定程度上达成政府资金的灵活使用。对某些地方产业投资基金的调研显示,地方政府对这些基金虽然没有明确的业绩要求,但是要求其每年必须将这些基金投出去。基金管理人出于自身盈利的需求,为目标企业积极联系银行等低成本资金,并通过抵押企业大股东房产等增信手段来控制风险。这客观上增加了政府的可用资金,也满足了一部分实体企业的需求。另外需要承认的是,一些非基建类产业基金也存在将资金运用于基建方面的情况。毕竟地方政府也存在稳定地方投资的需要。4月10日,发改委印发《政府出资产业投资基金信用信息登记指引(试行)》,试图完善政府基金使用用途的管理,也确为有的放矢之举。

可是在中央政府和地方政府达成合作的同时,市场是否真的会认同投资机会的存在呢?我们认为在两个方面上存有疑问:第一、政府系产业投资基金的资金管理人真能比市场化的私募基金管理人更善于筛选投资机会吗?我国私募基金数量已经不小,据统计,截至今年1月底,私募认缴规模达到10.98万亿,如此大规模的私募基金所不认可的一些投资机会,背后真的有黄金可挖?这些都还尚待观察。第二、政府系产业投资基金若要培育一些优势产业并不是一件容易的事情。我国政府长期在半导体行业投资了大量资金,比如,近来有政府背景的某系公司,在半导体行业的海外并购、国内投资方面动作频繁,但受多方面因素制约,并未达到预定目标,反而经常踢到铁板。如果地方政府换届更加频繁,产业投资上的想法也容易发生改变,这些都不利于相关产业的培育。当然,国际上也存在一些政府系产业投资基金成功的例子,比如,韩国政府在文化产业投入了巨额资金,先后设立各种专项基金,如文艺振兴基金、文化产业振兴基金、信息化促进基金、广播发展基金、电影振兴基金、出版基金等若干促进相关文化产业发展的专项基金,还通过“文化产业专门投资组合”的风险投资形式,动员社会资金,官民共同合作对文化产业进行投资运作。如今韩国文化产业已在全球范围内产生影响。可这也是建立在长达近20年的政府高投入的基础上。

总之,产业投资基金的机制,有助于中央政府和地方政府达成合作。中央政府也乐见,通过在融资机制上的一些灵活机制,提升地方政府推动实体产业发展的积极性。但是考虑到政府系产业投资基金的效率问题和产业培育的长期性,地方政府产业投资基金培育产业发展的作用仍存在疑问。

产业投资基金这一融资媒介,客观上能够促成中央政府和地方政府间的激励相容,进而给地方政府融资留出空间。但是对于产业发展这一目的,考虑到政府系产业投资基金的效率问题和产业培育的长期性,能否产生成功案例尚待观察。

(文章经安邦咨询公司授权发布)

责编:刘琼、耿佩

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